孙树菡  余飞跃

    我国目前处于生产事故的高发阶段，每一起特(重)大事故发生后，追溯原因与总结教训成了事故处理者的主要职责之一，事故预防已经如事后补偿一样成为公众最关注的领域之一。我国工伤保险制度确立了预防、补偿、康复相结合的模式，但实际工作中，预防与康复还处于起步阶段。尤其工伤预防的理念并没有达成共识，预防的手段与途径单一且幼稚。本文从工伤保险制度发展的历史过程与趋势来分析中国工伤保险预防职能的衍生过程。
 
     一、中国工伤保险预防职能衍生符合工伤保险制度的发展趋势

   （一）工伤保险预防是工伤保险逻辑发展过程的产物

     所谓工伤保险发展的逻辑过程是指制度本身不以人的意志为转移的产生、发展的演变过程，即制度本身发展的规律。

    劳动作为人类生存与繁衍的基本手段，本质上是人作用于自然的过程。人通过作用于其所处的客观环境，创造了人类社会所具备的一切物质与精神资源。人与自然的作用过程中会产生各种类型的紧张。这种紧张关系因作用力的大小与方式变化而不断积聚，到达一定程度就呈现为客观存在的风险。在前工业化社会，这种风险的产生并非常态。进入工业社会，人通过创造机器与自动化来延伸其作用力，人与自然的关系骤然拉紧，不可避免地自然对人类的反作用力也迅猛加剧，由于人类采取了盲目与不择手段的“掠夺式”的作用方式，最终使反作用力膨胀并以恶性的方式释放，风险转化为现实的伤害。职业伤害便是其一。

    工业化早期，职业伤害背后的人与自然的紧张关系并不完全为人所知。于是职业伤害便如梦魔般与工业化如影随形且亦步亦趋，其释放出来的破坏力有时甚至是作用力产生效能的几何倍数。于是保险产生——在无法预知与化解破坏力的条件下，实现个体风险的最大限度分散。保险为人类识别风险和干预风险转化为伤害，提供了另一个路径（其一是:人类试图通过创造发明来反作用于机器与自动化带来的伤害）。保险的逐利目标要求人类不断认识人与自然的紧张并试图缓和这种紧张。这样伤害预防便成了保险的天然手段与重要组成部分。

  （二）工伤保险预防是工伤保险制度历史发展过程的产物

    工伤保险发展的历史过程是指工伤保险作为人类创设的制度安排，在人类社会中因人的主观意志而呈现出来的产生、发展过程。客观事物的发展规律并不以人的主观意志为转移而呈刚性发展，但人类社会历史长河中，客观规律却总是被遮障在人类主观认识的局限中婉蜒前行。工伤保险的发展逻辑也不例外，呈现出来的是人类对职业伤害认识的历史过程。

     资本主义发展初期，为了资本的原始积累，工人受到的职业伤害后果由其本人承担。英国著名经济学家亚当·斯密创造了风险承担理论，认为工人的工资已包含了对工作岗位危险性的补偿，工人自愿与雇主签订合同就意味着自愿接受风险。“伤害自负”为早期资本主义的血腥发展扫清了道路。伴随资本主义机器大生产的前进，对职业伤害的放任导致了工伤事故与经济发展同样攀升，大规模的恶性事故与中毒事件成为工人运动的导火线。机器本身与雇主的不负责任被认为是工伤的直接源头，斗争的结果是确立了“雇主过失赔偿”这一有限的伤后赔偿原则。直到19世纪末，人们才普遍认识到伤害背后的人与自然的紧张关系导致工伤的不可避免，于是“职业风险原则”最终要求“无过失补偿”原则，雇主承担了工伤的全部责任后果。为分散工伤风险，雇主责任以多种保险的方式（如行业保险、商业保险等）建立起来。

    随着工业化的推进，工作的破坏力与爆发力经常超出雇主或工人的承受范围，社会财富遭到减损，工人大规模的伤害导致社会动荡，危及统治阶级的利益。为了进一步将风险分散在社会个体可承受的范围之内，许多国家开始逐步实行工伤社会保险：由国家立法，政府有关部门或监督机构负责工伤保险事务，确立了对所有提出支付待遇要求的审核和评估的明确程序，统一筹措（集）资金，共担风险。

    人类社会探索了完备的分散风险机制来实现风险的规避，可这种规避是消极的，20世纪上半期群死群伤的大规模职业伤害，此后新能源、新材料、新产业的兴起以及由此而产生的大量职业危害，不断地挑战着人类的风险规避机制，机制本身要求反思如何利用自身的力量从源头上控制风险的产生，预防开始走入保险的视野。1912年美国马萨诸塞州制订工人工伤补偿立法，确立伤亡事故预防是工伤补偿基金支出的一部分，工伤保险预防作为工伤保险的组成部分首次以立法形式得到规范。到上世纪50年代，大部分工业化国家己将预防作为工伤保险的当然职责与应有内容。随着社会发展，预防己愈来愈成了工伤保险能否可持续发展的决定性因素。根据ILO的预计，工伤保险的发展，最终会由于其三重任务（预防、康复、赔偿）的扩大，必将三管齐下地为一切环境、一切生活场所提供普遍而有效的保护，工伤保险制度也将以完成其历史使命而告终，这是历史的必然。

    二、中国工伤保险预防职能是对国际工伤保险预防机制经验的借鉴

  （一）工伤保险预防是工伤保险制度发展的国际共识

    工伤预防是从根本上搞好工伤保险的“治本之策”。国际上，工伤保险职能在认识上得到逐步发展，运用工伤保险预防机制介人安全生产工作己见成效。国际劳工组织在1929年通过的《工伤事故预防建议书》中指出，事故预防与事先投资必须联系在一起。唤起人们重视职业安全卫生整个领域，并将之视为保护工人的一个重要方面，是这一制度的重大成就。有些国家还在工伤保险立法中加入了事故预防的一些特殊条款，以作为对雇主在职业安全卫生方面全部义务的补充规定。

    1964年通过的《工伤事故津贴公约》(第121号公约)第26条规定：“每一个成员国必须制定工业安全与职业病预防条例”，要求实施工伤保险的国家必须采取措施防止工伤事故与职业病。1979年ILO《职业事故预防以及赔偿专家会议》亦特别关注工伤保险制度在预防职业危害和预防方法方面的责任。鉴于各国在职业安全卫生方面委托给劳工管理部门或社会保险部门的主要责任有很大差异，与会专家宣称，不论何种情况，主管部门之间的紧密合作是最为根本的事情;工伤保险制度应在为降低职业事故和职业病的发生率与严重程度而做的努力中发挥更重大的作用，这应是工伤保险政策优先考虑的目标。他们还建议，工伤保险应利用可资利用的或剩余的资金来促进一般的职业安全卫生工作，尤其是研究、教育、培训等工作，以及向雇主、上中层管理人员、监督人员和工人普及有关知识。

  （二）工伤保险预防的主要模式与经验

    工伤保险的主要模式有雇主责任商业保险、工伤社会保险及上述两种形式并存等三种。无论那种保险模式，从制度初创发展至今，工伤预防逐渐纳入制度的视野并成为制度运行的首要职责。在预防的管理机构方面，一些国家由工伤保险部门管理事故预防，有的国家则将工伤保险并入安全生产管理部门，有些国家由一个行政机构统一宏观规划不同部门的预防职能的分工与协调。一般说来，工伤预防绩效的衡量主要看管理机构与预防绩效之间的利益关联度的大小，同时，工伤预防从立法到执行到监察到提供预防服务往往需要国家多个部门或机构的联动协作。

    各国实践经验表明：工伤预防必须与本国国情相结合，必须将工伤保险预防与其他主体预防手段相结合。纵观工伤保险预防的发展过程，由于各国工伤保险制度的具体实施差异很大，并没有一套普适的工伤保险预防机制。但在预防的过程中，一些基本的方法与手段可供我们借鉴。一般说来，工伤保险预防机制主要由两部分组成（有些国家实行其中一项）：一是运用费率机制来实现事故预防，另一种是建立专门的事故预防基金。总结工伤保险在降低事故方面成功经验主要有：通过立法确保工伤保险对事故预防的干预作用;通过隶属于工伤保险的专业工作机构直接参与工伤预防工作;通过缴费手段和费率机制，将企业预防与企业经济利益相联系;运用工伤保险基金支持为开展事故预防而进行的科研工作;提供劳动医疗服务，通过健康检查，发现职业病;提供安全培训，对雇主和雇员进行基础教育和劳动安全教育培训，培训期间各项费用由工伤预防经费支付;制定、公布和印制劳动保护方面的法律法规及标准，印刷费用由工伤预防经费支付;参加事故调查，并提出预防措施;定期进行预防性安全检查;提供劳动保护监察和咨询服务;建立多个检查站，免费为中小企业提供服务。这些措施在各国的实施范围与绩效并不一致，主要由各国的工伤预防体制决定。总之，从国际劳工组织历年公布的统计资料可以看出：工伤预防措施到位的国家，事故率与职业病发生率相应较低;而因各种原因工伤预防措施不到位的国家，事故率与职业病发生率相应均高。

    三、工伤保险预防职能的衍生是我国工伤保险制度历史发展的必然选择

  （一）社会保险加企业责任的工伤保险制度下的事故预防

    新中国成立后，党和政府十分重视职业安全卫生工作，制定了一系列相关方针、法规，保护劳动者和促进生产的发展。与此同时，建立了社会保险加企业责任的工伤保险制度，标志是1951年颁布、1953年修订的《劳动保险条例》。在这一模式下，事故预防主要由劳动部与企业共同承担（前者代表了政府在事故预防中应该扮演的监督者的角色，主要是监督与宏观管理，包括立法、安全大检查等;后者代表了作为处于事故预防第一线的企业自身在事故预防中应尽的职责，并且在整个体系之中，企业自身所担负的责任要多于政府的责任。）

    国民经济恢复时期的事故预防工作，伴随着旧企业的改造及生产的恢复确立起来。首先通过在全国范围内开展劳动保障政策宣传活动，逐渐树立安全观念;其次进行事故隐患排查，1952年12月全国普遍开展了职业安全卫生大检查，发现隐患100多万件。“一五”期间，为使职业安全卫生逐步计划化，1953年政务院经济委员会要求各产业部门所属企 业必须编制与执行安全技术措施计划，把改善职工劳动条件的措施列入每年的生产财务计划中。1954年，劳动部与全总召开劳保座谈会，明确企业领导“管生产的管安全”的原则，不少产业主管部门建立了安全生产责任制。劳动部在事故预防工作方面主要是制定各项规章制度及标准，监督检查企业安全生产;各行业也成立了劳动保护处（科），并在国家规章制度指导下制定了本行业的各项规章制度，监督检查本行业各企业安全生产。工会履行监督检查的职责，工伤赔付由工会管理（各企业上缴额的30%归全国总工会，作为统筹基金，70%留在企业，用于养老、工伤赔付等项支出)。卫生部门负责职业病患者的诊断、鉴定与治疗康复。

  （二）企业工伤保险制度下的事故预防
 
    “文革”期间，由于一切规章制度都被视为“管、卡、压”而被全面否定，各职能部门工作相应停顿。社会保险退步到企业保险，事故预防由企业负责。当时即使大部分企业处于停产、半停产的状态，但恶性事故居高不下，政府监督检查的职能处于瘫痪状态。

    “文革”结束后，为扭转事故高发的局面，国家加强了对职业安全与卫生的监察，颁布了一系列有关事故预防的法律法规。1983年，全国建立劳动监察由中央到地方的直线管理体制，并形成了“国家监察——行政管理（经济体制改革后改为行业管理）——企业负责”的三结合监察体系。1994年《中华人民共和国劳动法》颁布与实施后，我国的劳动安全监察体制逐步加强，形成为“国家监察——行业管理——企业负责——劳动者自觉遵纪守法”的四结合模式，事故预防具体工作仍由企业落实。

    经济转轨过程中，企业及其构成要素的角色在市场的洗礼下历经蜕变。由计划向市场转型中，建立在计划经济基础上的原有政府与企业的关系已日渐失去其存在的合法性;职能转变使企业成为自主经营、自负盈亏、独立核算的经济实体，作为政治行为的预防理念已丧失根基，预防必须实现其本质属性与功能的回归。但企业在转制过程中由于赢利的压力或高回报的动力，有意地忽视预防。预防作为生产成本之一，在企业千方百计降低成本的过程中被削减，加上政府的急速淡出，原本由政府承担的预防职能也直接或间接地转移到企业身上;企业会计制度改革后，安全生产技术措施计划在企业财务计划中被取消，而政府没有相应的制度出台来约束并建立企业的安全投入制度;企业在经济效益的追求中，资本的地位不断挤兑劳动者，加上工会地位在“文革”中的削弱，企业职工地位不断下降。预防在实现回归的过程中却遭失落。

   （三）新时期工伤保险制度下的工伤预防职能的产生

    改革过程中，一方面企业为了利润削减预防支出，另一方面企业之间劳动保险负担不均衡而导致在市场竞争中起点不公;一方面经济体制改革促使经济调整发展，另一方面企业伤亡事故与职业病不断攀升，体制转轨和现有制度的局限力促制度创新。80年代末，政府开始探索实行工伤保险社会统筹。1989年开始在10个县市先后进行了工伤保险改革试点，试图通过统筹基金变企业保险为社会保险。各地社会统筹试点过程中，由于前述原因，面对事故多发的严峻的职业安全形势，统筹基金的压力很大，甚至冲击到新制度的建立与完善。各地开始探索如何运用商业保险的理念，从源头上干预风险的转化，通过降低风险来实现减少赔付以缓解基金压力。经过近6年的试点探索，全国性的工伤保险改革的时机已成熟，1996年劳动部借鉴德国等工伤保险制度成熟国家的先进经验并结合我国国情，颁发266号文件《企业职工工伤保险试行办法》，于同年10月1日在全国试行。办法第五条明确规定：“工伤保险要与事故预防、职业病防治相结合。企业和职工必须贯彻安全第一，预防为主的方针，遵守劳动安全卫生法规制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，防止劳动过程中的事故，减少职业危害”。同时，在工伤保险基金支出构成中明确了事故预防费、安全奖励金、宣传和科研费方面的支出。我国现代意义上的工伤保险制度与工伤保险的预防功能同时出现。试行办法成功运行6年后，2003年4月国务院通过《工伤保险条例》，并于2004年1月1日实施。条例确立了我国实行工伤预防、补偿与康复相结合的工伤保险制度模式，将工伤预防、康复与工伤补偿一并列为我国工伤保险制度的三大职能。这既是借鉴德国100多年成熟经验的结果，也是现代工伤保险的发展趋势，更是适合我国国情的必然之路。

（作者单位：中国人民大学劳动人事学院）